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在我们的宪制结构中，地方政权机构的独立性十分有限，它一般被认为是中央和省级政权的延伸。
《参议院代行立法院第一次会议速记录》（第一册），中央研究院近代史研究所档案馆，宗号39-（1），第12、20页。汪叔贤：《论平政院》，《庸言》1914年第2卷第4号，第2-10页。
1912年临时约法虽然规定了平政院，但在随后的两年多时间里并未设置。[55]最后第18条被修改为：诉讼当事人已提起之诉讼，非经平政院许可后，不得请求撤销。1914年7月3日，特派员张名振代表政府就《行政诉讼法案》作出说明：[16] 政府根据约法第八条人民依法律所定有诉愿于行政官署陈诉于平政院之权，故提出此种行政诉讼法案。而法官本为独立，不畏行政威权。进入专题： 行政诉讼法 平政院 大陆法系 。
[12]这些规定为行政诉讼制度提供了程序上的依据。自民国伊始，虽然在宪法层面上走上了模仿法美成规、采用三权分立的道路，但在行政法制上，仍在效法大陆法系、特别是日本法。[27] 张知本认为，平政院是孙中山先生在南京临时政府所命名的。
但该规定仅为具文，现实中并未设置平政院、建立行政诉讼制度。全国只有一所平政院，而法国当时除了最高行政法院外，还有各省行政法院。在该期限内遇有事变或故障导致逾期的，应向平政院声明理由，由平政院许可（第13条）。[⑤] 《大清新法令（1901-1911）（点校本）》，第1卷，上海商务印书馆编译所编纂，李秀清等点校，商务印书馆2010年，第701-702页。
下文主要以临时约法制定前后的争议为主，来介绍各种主张的理据。[24] 3． 考察中国现实的折衷式 考虑到中国行政与司法的关系，主张单独制定行政诉讼法，由普通法院行使行政审判权，其代表者为张东荪、汪叔贤。
如此，他得出的该草案拟定时间应为1911年。但按照孙中山先生自己的说法，在南京所订民国约法，内中只有‘中华民国主权属于国民全体一条是兄弟所主张的，其余都不是兄弟的意思，兄弟不负这个责任。（一）大陆法系共通的制度设计 《行政诉讼法》规定了不少诉讼的一般制度，例如，起诉期限（第11条）、[34]诉讼代理人（第6-7条）、诉状的内容（第15条）、被告的答辩（第21条）、评事的回避（第27条）、裁决的既判力（第4条）、拘束力（第24条）等。其好处在于，加入被告官署所在地的司法官，有利于获得事实的真相，也可以免去人民长途跋涉之苦。
1914年《行政诉讼法》的相关研究是近十年来的一个热点，[②]但在制定过程、与外国法之间的关系等方面的专门研究仍显不足。故而，中国平政院的叫法未必是法国最高行政法院的对称。中国在1932年《行政诉讼法》、1989年《行政诉讼法》中将损害赔偿诉讼纳入行政诉讼的范畴。[③] 参见《出使各国考察政治大臣戴鸿慈等奏请改定全国官制以为立宪预备折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》（上册），中华书局1979年版，第374页。
[39] 5．先决问题的处理 《行政诉讼法》第31条规定：行政诉讼中诉讼当事人同时在司法官署提起民事诉讼时，经庭长认为必要时，俟民事诉讼判决确定后，行其审理。另一方面，行政诉讼制度是必不可少的客观现实需求。
[51] 为了弥补平政院单一设置的缺陷，《行政诉讼法》采取了两个补救的办法：第一是限定行政诉讼的范围，除了中央或地方最高级行政官署的违法处分之外，中央或地方行政官署的违法处分须经诉愿方可提起行政诉讼。根据《平政院编制令》规定，平政院设肃政厅（第6条），肃政厅对于平政院独立行使其职权（第13条）。
惟德、奥、日等国特设行政裁判衙门，既无以司法权侵害行政权之虞，又免行政官独行独断之弊，最为良法美意。我国《行政诉讼法》第3条亦规定：平政院不得受理要求损害赔偿之诉讼。这一反反复复的历程可以说明：一方面，没有宪法，就没有行政法（行政诉讼法），在法制后进国家的现实中未必成立。[④]《行政裁判院官制草案》的按语指出：[⑤] 谨按：唐有知献纳使，所以申天下之冤滞，达万人之情状，与御史台并列。[③]9月1日，清政府宣布预备立宪。联邦行政法院负责审查联邦直接行政，其组织等由联邦法律规定。
至于肃政史提起行政诉讼，与人民提起诉讼稍有不同，盖肃政史提起诉讼是以公文行之者。[14]7月20日，袁世凯公布《行政诉讼法》、《纠弹法》、《诉愿法》。
[60] 该数据系黄源盛从其收集到的187件裁判中计算得出，参见黄源盛：《自序——民初平政院裁决书整编与初探》，黄源盛纂辑：《平政院裁决录存》，2007年自刊行，序言第89-90页以下。此即于行政诉讼法外另规定一种诉愿机关，兼理行政诉讼事件。
在袁记约法失效后，1916年6月29日，黎元洪大总统裁撤肃政厅，[56]行政诉讼法的这一特别规定亦无从适用。[12]这些规定为行政诉讼制度提供了程序上的依据。
[48]日本《行政裁判法》第17条规定，除法律敕令有特别规定外，非经向地方上级行政厅提起诉愿获得其裁决，不得提起行政诉讼。5月17日，袁世凯公布《行政诉讼条例》（3章35条）、《诉愿条例》（19条）。这与日本《行政裁判法》第39条是相同的。可以委任评定官、嘱托普通法院或者行政机关进行调查。
2．诉愿前置主义兼采直接起诉 在与诉愿的关系上，《行政诉讼法》兼采直接诉讼主义与诉愿前置主义。参见黄源盛：《民初平政院裁决书整编初探》，《中西法律传统》第6卷，北京大学出版社2008年版，第462页。
故平政院之应设置，于事实、于理论均无不合。参见赵勇：《民国北京政府行政诉讼制度研究》，西南政法大学2012年博士学位论文，第188页。
在行政诉讼的制度设计上，既有大陆法系的一般做法，也博采众长，不拘一格。[52] 参见钟赓言：《行政法总论》，朝阳大学法律科讲义1927年版，第261-262页。
该草案由宋教仁负责起草。3．审级上的一审终审主义 在审级制度上，采用了一审终审主义。[24] 参见王宠惠：《中华民国宪法刍议·宪法要义》，《近代中国宪政历程：史料荟萃》，中国政法大学出版社2004年版，第276-277页。对于官民纠纷，必须建立专门制度去解决，必须由具有独立性的专门机构去裁断。
但经提出即应一律加以审理，不独对于肃政史提出者为然。我国《行政诉讼法》第14条的规定基本雷同：行政诉讼未经裁决以前，除法令有特别规定外，行政官署之处分或决定，不失其效力。
我国行政诉讼法则与法国、[57]日本相同，[58]平政院的裁决除维持原处分外，不仅可对原处分或原决定作出撤销裁决，也可以作出变更裁决。无论是形式意义上的宪法还是实质意义上的宪法，从清末民初的历史来看，均可以给出上述否定的结论。
[?] 《参议院代行立法院会议速记录》（第一册），第2-3页。故法国纯由行政官厅审判者，即本此意。
